Instalação da ANM altera o paradigma regulatório do setor mineral

A publicação do Decreto nº 9.587, em 27 de novembro de 2018, tende a significar novos e bons ares para o setor mineral. O referido decreto extingue, a partir do dia 05 de dezembro, o Departamento Nacional de Produção Mineral(DNPM) e instala a Agência Nacional de Mineração (ANM), o que causará transformações significativas no atual paradigma regulatório do setor.

  • Marcello Ribeiro Lima Filho e Bernardo Cesar de Souza
  • 30 Novembro 2018
  • 11:40
  • News
Instalação da ANM altera o paradigma regulatório do setor mineral Sede atual do DNPM

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Dentre as vantagens da transformação do DNPM em Agência, podemos citar: (i) maior independência já que os mandatos dos diretores é fixo e portanto, menos sujeito à influência política que tantos problemas já trouxe ao setor; (ii) maior publicidade dos atos normativos, que passam a ser colocados previamente em consulta pública; e (iii) maior especialização, independência e legitimidade do quadro diretivo, já que os indicados, além de terem que contar com notória especialização no setor, são previamente submetidos ao Senado.

Tão relevante quanto à instalação da ANM e muito aguardada pelo setor, é a entrada em vigor do decreto nº 9.406 de 12 de junho de 2018, que institui o novo regulamento do Código de Mineração, cuja vigência, em sua plenitude, havia sido condicionada à instalação da Agência.

A entrada em vigor do novo Regulamento do Código de Mineração é medida muito positiva e aguardada pelo setor já que, não tendo a Medida Provisória nº 790/2017, que alterava a normatização do setor de forma mais ampla, sido convertida em lei pelo Congresso, dispositivos ultrapassados e exigências inócuas que integravam o Regulamento do Código de Mineração, continuavam a viger, trazendo custos e entraves para o setor.

Não é demais lembrar que, porquanto, o Código de Mineração sofreu profundas reformas, em 1996, através da lei nº 9.314, o seu regulamento não foi alterado, de forma que muitas das suas disposições eram simplesmente inaplicáveis, enquanto outras vazias de conteúdo. Nesse sentido, é com bons olhos que o setor vê esse sopro de modernidade do novo texto.

As principais alterações introduzidas pelo novo regulamento do Código de Mineração:

Declaração de Utilidade Pública do Projeto Minerário

O novo regulamento consolidou e tornou expresso os predicados de interesse nacional (art. 176, §1º, da CFRB/88) e de utilidade pública (art. 5º, f, do Decreto-Lei nº 3.365/1941) conferidos à atividade minerária, assim como positivou os princípios específicos do direito minerário da rigidez locacional, finitude da jazida e do valor econômico das substâncias minerais. Tais referências constituem importante ferramenta na medida em que lhe conferem prerrogativas diferenciadas para acesso a propriedades de terceiros, intervenção em áreas naturais, dentre outras limitações impostas às atividades econômicas ordinárias.

Neste sentido, importante inovação foi introduzida pelo art. 41, que criou a declaração de utilidade pública (DUP) para fins de servidão ou desapropriação, atribuindo à ANM a competência para emitir a DUP, acabando com a vetusta e confusa prática do laudo de servidão cuja previsão constava, exclusivamente, de normativa do DNPM.

Assim, reputa-se que a nova sistemática muito mais alinhada com os procedimentos adotados em outras indústrias que gozam da mesma prerrogativa (energia elétrica, portos, rodovias e ferrovias), tornará muito mais simples e expedido o procedimento de instituição de servidão e a nova figura de desapropriação para fins de mineração.

Autorização de Pesquisa

As principais inovações introduzidas ao regime de Autorização de Pesquisa foram a possibilidade de se realizar a desistência parcial do requerimento de autorização de pesquisa (art. 16) e a possibilidade de renúncia parcial da autorização de pesquisa, eficaz na data do protocolo (art. 22). Tais alterações, porquanto singelas, traduzem grandes efeitos práticos no dia a dia dos titulares de direitos minerários evitarão a adoção de expedientes mais complexos e custosos para alcançar o mesmo fim.

No que tange a renovação do Alvará de Pesquisa, o art. 21 introduz grandes avanços visto que, o seu parágrafo 2º, positiva a possibilidade de haver mais de uma prorrogação do prazo da autorização de pesquisa nas hipóteses de impedimento de acesso a área ou de atraso na licença ambiental, para os quais o titular não tenha concorrido, devendo, para tanto, o minerador comprovar o diligenciamento constante.

Ademais, o art. 21, parágrafo 3º, prevê a possibilidade da continuidade dos trabalhos de pesquisa até a decisão do requerimento de prorrogação formulado, reproduzindo o conceito de silêncio administrativo presente, por exemplo, na renovação da licença ambiental. Trata-se de importante inovação que impedirá a interrupção dos trabalhos de pesquisa quando por ocasião de requerimento de prorrogação tempestivamente formulado e para a qual a ANM não tenha se manifestado até o vencimento do prazo inicialmente concedido.

A continuidade dos trabalhos de pesquisa, após a apresentação do RFP, também passou a ser possível com a finalidade específica de conversão dos recursos medidos ou indicados em reservas que poderão ser consideras no PAE, mas não poderão ser consideradas para retificação do RFP. A falta de regramento claro autorizando tal continuidade dava ensejo às famosas autorizações especiais de pesquisa, cujo procedimento, além de pouco agregar do ponto de vista regulatório, constituía mais uma burocracia inútil, custosa e sem qualquer efeito prático.

Guia de Utilização

Alteração significativa foi introduzida na sistemática referente às guias de utilização. A antiga previsão determinava que a sua validade ficava adstrita ao período de um ano ou ao exaurimento de determinada tonelagem (dependendo da substância mineral), sendo possível renovações sucessivas para evitar interrupção dos trabalhos de lavra.

A partir da vigência da nova norma (art. 24), as guias de utilização deverão ser concedidas pelo prazo de 1 a 3 anos, sendo admitida uma única prorrogação, não havendo previsão, por outro lado, quanto às quantidades máximas de recursos a serem explotados, o que, provavelmente será fixado, através de regulamentação da ANM.

Relatório Final de Pesquisa

Uma alteração já esperada pelo setor é a inovação introduzida pelo art. 25 que estabelece que cumprirá à ANM estabelecer a forma e os termos do RFP, cujo conteúdo mínimo e orientações deverão seguir as melhores práticas internacionais, quando aplicáveis. Entretanto, a determinação do art. 9º, parágrafo 4º, que a definição da classificação dos recursos em inferidos, indicados e medidos e das reservas em provável e provadas, devam observar necessariamente padrões internacionalmente aceitos para declaração de resultados, é mitigada pelo parágrafo 5º que prevê que a ANM estabelecerá padrão para declaração de resultados para substâncias que não se enquadrem no disposto no parágrafo 4º, relativizando a norma e mantendo a possibilidade de declaração mais simplificada. Nesse sentido, merece aplausos a atitude do "ainda vivo" DNPM de, já no dia seguinte à publicação do Decreto que institui a ANM, colocar em consulta pública minuta de ato normativo relativo ao sistema brasileiro de certificação de recursos e reservas.

Ademais, o parágrafo 6º deste mesmo artigo, define que a exequibilidade preliminar do aproveitamento econômico do RFP decorrerá de estudo econômico preliminar considerando, entre outros fatores o fluxo de caixa simplificado. Importante a referência ao fato de tratar-se de estudo preliminar, já que o estudo completo, contemplando todas as etapas e elementos integrantes do racional econômico, será objeto do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE).

Área Livre e Área em disponibilidade

Provavelmente, as inovações mais relevantes são as que tratam dos conceitos de área livre a área em disponibilidade. Com relação às áreas livres, o art. 7º traz importante inovação ao excluir do conceito de área livre a área sem RFP apresentado tempestivamente ou pendente de decisão. Espera-se, com isso, acabar de vez com as chamadas filas.

Além disso, os art. 45 e 46 alteram, de forma significativa, a dinâmica para acesso às áreas em disponibilidade. De acordo com a nova sistemática, o procedimento deverá ser realizado através de leilão eletrônico, precedido ou não de consulta pública de interesse, de forma que: (i) na hipótese de nenhuma proposta ser formulada, a área ser considerada livre no dia seguinte ao término do prazo; (ii) caso haja apenas uma manifestação, o interessado será notificado para apresentação do requerimento no prazo de 30 dias; e (iii) caso haja mais de uma proposta, se aplicará o disposto no art. 45 que define que a ANM estabelecerá critérios objetivos de seleção e julgamento.

Entendemos tratar-se de importante inovação que deverá garantir, ao mesmo tempo, o retorno ao mercado de grande número de áreas atualmente em poder da ANM e, ainda, maior celeridade para o retorno para o mercado das novas áreas colocadas em disponibilidade, pondo fim às conhecidas e ineficientes comissões de licitação.

Requerimento e Concessão de Lavra

Nesta fase, importantes alterações foram introduzidas retirando do empreendedor o ônus da morosidade das análises dos requerimentos pelo poder público. Isso porque, o art. 31 do novo Regulamento introduz a expressa possibilidade de prorrogação do prazo para cumprimento de exigência em fase de requerimento de lavra quando o não cumprimento seja de responsabilidade do poder público, cabendo ao empreendedor a obrigatoriedade de comprovação, a cada 6 meses, do diligenciamento. Apesar de já se tratar da prática do setor, notadamente no que diz respeito à demora no licenciamento ambiental ou acesso aos imóveis, a sua positivação é muito bem-vinda.

Neste mesmo sentido, o art. 50, 1º parágrafo passou a autorizar a imediata suspensão dos trabalhos de lavra enquanto análise do requerimento nesse sentido estiver pendente de decisão.

E por fim, o art. 51 reafirma que a renúncia total ou parcial da concessão de lavra será efetivada no momento de sua comunicação, introduzindo importante alteração ao estabelecer que, mesmo nessas hipóteses, a extinção do título ficará condicionado à conclusão do plano de fechamento de mina.

No aspecto econômico, ratificou-se a possibilidade, já existente, de o empreendedor oferecer a concessão de lavra em garantia para fins de financiamento, cabendo a ANM estabelecer as hipóteses de oneração os requisitos e os procedimentos (art. 43). Trata-se de previsão que, espera-se, facilite o aceite, pelos órgãos financiadores, das concessões de lavra, como forma a facilitar e baratear o acesso a recursos pelos mineradores, o que, atualmente, é praticamente inexistente.

Fechamento de mina

O fechamento da mina foi um dos novos assuntos tratados pelo novo Decreto. Através do art. 5º houve a inclusão do fechamento da mina no conceito de mineração, assim como, de forma expressa, a responsabilidade do minerador pela recuperação das áreas degradadas, incluindo o fechamento de mina, que, por sua vez, abrange a recuperação da área a desmobilização das instalações e equipamentos e o monitoramento e acompanhamento dos sistemas de disposição dos rejeitos estéreis e instabilidade geológica. Trata-se de importante positivação de conceitos e práticas já vigentes, mas dispersas ou pouco claras.

Já o art. 34 impõe, dentre outras obrigações da concessão de lavra, a conclusão, antes da extinção do título, do plano de fechamento de mina.

Das Penalidades

A dinâmica da aplicação de penalidades administrativas também foi alterada, revogando-se o art. 99 que previa a de aplicação das penalidades de forma progressiva, introduzindo-se a possibilidade de aplicação direta de qualquer uma das penalidades previstas (advertência, multa, caducidade), a depender da infração, sem necessidade de observância de progressividade (art. 52).

Além disso, o art. 54, além de fixar o valor das multas, estabelece de forma expressa hipótese de caducidade do título minerário quando verificada reincidência específica de determinadas infrações, o que deve ajudar a emprestar maior celeridade para tramitação dos títulos minerários.

Limitações à atividade de mineração

Antigo reclamo do setor foi atendido ao se prever, no artigo 82, que o MME deverá ser ouvido, previamente, sobre assuntos que criem restrições ao desenvolvimento da atividade de mineração, dentre as quais se inserem tanto obras de infraestrutura quanto unidades de conservação, atualmente criadas sem qualquer preocupação com os recursos minerais eventualmente existentes na área.

Alterações nos Regimes de Licenciamento e Permissão de Lavra Garimpeira

O Decreto do Novo Regulamento do Código de Mineração previu também a revogação, em 180 dias, dos Decretos que regulavam as Leis de regimes de exploração por Licenciamento e Permissão de Lavra Garimpeira, o que ocorrerá na segunda semana de dezembro. Com isso, conforme previsto no parágrafo único dos art. 39 e 40, foram colocadas em consulta pública novas propostas de resolução para regulamentar as Leis nº 6.567/1978 (Licenciamento) e nº 7.805/1989 (PLG).

Conclusão

Apesar o escopo de abrangência do Decreto não ser tão amplo quanto era o da MP nº 790/2017 que, além do Regulamento do Código de Mineração, alterava, também, o próprio Código de Mineração e ainda que sejam muitos os dispositivos que dependerão de regulamentação suplementar da ANM para surtir efeitos práticos, reputamos, de um modo geral, como muito positivas as alterações que se revelam, na sua grande maioria, medidas simplificadoras e modernizantes, alinhadas com os interesses e necessidades do setor e não disruptivas em relação à prática vigente, não constituindo, por conseguinte, alteração das regras do jogo capaz de trazer instabilidade ao setor, que ainda sente os efeitos da desastrada gestão do governo anterior.

Marcello Ribeiro Lima Filho e Bernardo Cesar de Souza são sócios de Lima e Feigelson Advogados.

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